【大阪のグランドデザイン第3話】御堂筋の建設費は誰が負担したのか――都市の利益と負担をめぐる100年前の実験

大阪のグランドデザインを考える第3話。

私たちは、御堂筋の何を知っているのだろう

大阪の御堂筋を歩くと、44mという道路の広さに改めて驚かされる。

梅田から難波へと続く幹線道路。沿道にはオフィスビルや商業施設が並び、イチョウ並木が大阪を代表する都市景観をつくっている。しかし、この道路がどのような費用負担によって建設されたのかを知る人は、どれほどいるだろうか。

御堂筋は、1926年に工事が始まり、1937年に完成した。

当時の狭い道路を幅約44メートルに拡幅するという、前例のない大規模な都市改造事業であった。工事には多額の費用が必要だった。道路用地を確保するためには、既存の建物を移転し、住民や事業者との調整を進めなければならなかった。

しかも、国から十分な財政支援を得ることはできなかった。そこで大阪市が導入したのが、受益者負担金制度である。
道路が整備されれば、周辺の土地の利便性が高まり、土地の価値が上昇する可能性がある。その利益を受ける土地所有者にも、建設費の一部を負担してもらうという仕組みである。大阪市の資料によれば、この制度によって御堂筋の建設費の約4分の1が賄われた［1］。

都市の整備によって利益を受ける人に、その費用の一部を負担してもらう。一見すると合理的な考え方である。しかし、ここには難しい問題がある。都市整備による利益は、誰に、どの程度生まれるのか。
土地の価値が上がることと、そこに暮らす人の生活が豊かになることは同じなのか。そして、都市全体のために必要な事業であれば、その費用は誰が負担するべきなのか。第3話では、御堂筋の建設を支えた財政制度から、都市の利益と負担の関係を考えてみたい。

道路を広げるためには・・・

御堂筋の整備が計画された大正期、大阪は急速な都市化の中にあった。大阪駅周辺と船場、心斎橋、難波を結ぶ南北交通の需要が増大し、従来の道路網では対応が難しくなっていた。大阪市が公開する「御堂筋の歴史」によれば、1921年には御堂筋を含む24路線が都市計画決定され、1926年に工事が始まった［2］。

当時の道路幅員は約6メートル。それを約44メートルへ拡幅する。

現在の感覚では、都市の中心部にこれほど広い道路を新設すること自体、容易に想像できない。しかも、道路を広げるためには、単に舗装工事を行えばよいわけではない。既存の建物を取り壊し、土地を取得し、道路の下に埋設されている施設を移設する必要がある。そのためには、土地所有者や建物所有者、借地人、借家人など、多くの関係者との調整が必要になる。大阪市の歴史解説では、御堂筋の工事費の大きな部分が立ち退きに伴う補償へ充てられたことが説明されている［2］。

ここに、都市計画の基本的な難しさがある。

道路は完成すれば多くの人が利用できる公共施設となる。しかし、その道路をつくるために土地を提供する人や、従来の場所から移転しなければならない人がいる。都市全体の利便性を高める事業であっても、負担は特定の人々に集中することがある。御堂筋の建設は、まさにそのような事業であった。

実際、大阪のまちあるきをしている際、実際に立ち退きにあった方の末裔と出会う機会があった。受益者負担の光と影ともいえる。

大阪市は、なぜ受益者負担を導入したのか

御堂筋の建設を進める上で、大阪市が直面した大きな問題が財源であった。

大阪市の解説によれば、当初は国からの支援を期待していたが、同時期に関東大震災や世界恐慌などの影響もあり、十分な予算を確保できなかった［2］。
都市計画を実現するには、計画を描くだけでは不十分である。
土地を取得する資金、建物移転の補償費、工事費、さらに完成後の維持管理費が必要になる。当時の大阪市は、都市の急成長に対応するため、御堂筋だけでなく、ほかの道路や地下鉄などの整備も進めなければならなかった。

そこで導入されたのが、この受益者負担金制度である。

この制度は、1919年制定の旧都市計画法第6条を根拠としていた。大阪市の都市計画資料では、御堂筋の整備に際して、この制度が日本で初めて導入されたと説明されている［1］。
その考え方は、都市整備によって特別な利益を受ける人に、事業費の一部を負担してもらうというものである。
例えば、狭い道路に面していた土地が、広い幹線道路に面するようになる。交通の便が良くなり、商業活動に有利な立地になる。その結果、土地の価値が上昇することが考えられる。このような利益を受ける土地所有者に、道路整備の費用の一部を負担してもらう。都市整備によって生まれる利益の一部を、都市整備の財源へ戻す仕組みである。
しかし、この制度を単に公平な仕組みだったと評価することはできない。なぜなら、利益を受ける人の範囲や負担額を、行政が決めなければならないからである。

御堂筋の建設費の4分の1を負担した人々

大阪市の資料には、御堂筋の建設費の約4分の1を受益者負担金によって確保したと記されている［1］。これは、道路整備の財源の一部を、一般的な税収や公債だけでなく、事業による受益者から調達したことを意味する。
ただし、4分の1という数字だけでは、制度の実態はわからない。
誰が負担したのか。
どの範囲の土地が対象になったのか。
どのような基準で負担額が決められたのか。
そして、予定した負担金は実際にどの程度徴収できたのか。

大阪市の生涯学習情報誌に掲載された2025年の解説では、当時の負担金通知書に基づき、駅からの距離などによって負担額に差が設けられていたことが紹介されている［3］。同資料では、間口や土地面積に応じた負担額の計算例も示されている。

ここからわかるのは、受益者負担が単なる理念ではなく、個々の土地に対して具体的な金銭負担を求める制度だったということである。ただし、道路整備と地下鉄建設では、受益者の範囲や負担金の算定方法が異なる。

国際協力機構（JICA）の調査報告書では、地下鉄御堂筋線の建設に関する受益者負担制度について、駅の出入口から一定の距離にある土地を対象とし、駅の区分に応じて負担額を按分する方式が紹介されている［4］。
同報告書によれば、地下鉄建設では事業費の4分の1を負担総額とする制度が定められていた。したがって、御堂筋の道路整備と地下鉄建設の負担金を、同一の制度として扱うことはできない。道路と鉄道は一体的な都市改造事業として進められたが、財政制度の検証では、それぞれの事業費、負担区域、負担額、徴収実績を分けて確認する必要がある。

土地の価値が上がれば、住民は豊かになるのか

受益者負担制度の基本には、都市整備によって土地の価値が上昇するという考え方がある。しかし、土地の価値が上がることと、そこに暮らす人々の生活が豊かになることは、必ずしも一致しない。

例えば、道路整備によって土地の価値が上昇した場合を考えてみよう。

土地を所有する人は、資産価値の上昇という利益を得る可能性がある。一方、その土地を借りて商売をしている人にとっては、地代や家賃が上がる可能性もある。借家に住む人にとっても、周辺の地価上昇が必ずしも生活の改善につながるとは限らない。もちろん、道路が広くなり、交通が便利になることによって、借家人や商店にも利益が生まれる場合がある。しかし、その利益の内容や大きさは、土地所有者とは異なる。

ここで重要なのは、土地所有者、借地人、借家人、商店主などを、一括して「沿道住民」と扱わないことである。都市整備による利益と負担は、土地や建物との関係によって異なる。御堂筋の建設では、実際に誰が土地を所有し、誰が商売をし、誰が居住していたのか。道路整備によって移転した人々は、どこへ移ったのか。移転後も同じ地域で営業や生活を続けることができたのか。

これらは、事業の成果を検証するために必要な問題である。

現時点で参照した資料だけでは、その実態を十分に明らかにすることはできない。今後、土地台帳、補償記録、事業報告、市会議事録などを調べる必要がある。

受益者負担は、市民参加だったのか

大阪市の都市計画資料では、御堂筋の受益者負担制度について、住民から強い反発があった一方、行政と住民の対話や協調によって事業が実現したと説明している［1］。同資料は、この経験を市民参加による都市計画の原点と位置づけている。しかし、この評価については慎重に考えたい。負担金を支払う人が行政と交渉したことと、住民が都市計画の意思決定に参加できたことは、必ずしも同じではない。

例えば、御堂筋を建設するかどうかという計画そのものについて、住民はどの段階から意見を述べることができたのか。
道路の幅員や位置について、代替案は検討されたのか。
負担金の対象区域や金額を決める過程に、住民の意見はどこまで反映されたのか。

こうした点を確認しなければ、住民との協議がどの程度の参加を意味していたのかは判断できない。都市計画における市民参加には、いくつかの段階がある。
行政が決めた計画を説明すること。
計画について意見を聞くこと。
複数の案を比較し、住民の意見を反映すること。
さらに、住民が計画の立案段階から関わること。

これらは、いずれも同じではない。

御堂筋の建設を歴史的な成功事例として紹介することはできる。しかし、その成功を理由に、当時の意思決定の過程まで無条件に評価することは適切ではない。完成した道路の価値と、計画を決める過程のあり方は、別々に検証する必要がある。

100年前の制度は、その後どうなったのか

御堂筋の受益者負担制度は、建設当時だけの問題ではない。

田口俊夫による御堂筋線と横浜みなとみらい線の受益者負担制度に関する研究では、大阪市公文書館に保存された関係資料をもとに、制度の構築、運用、停止までが検討されている［5］。

この研究紹介によれば、御堂筋線の負担金徴収は、戦前から戦中、戦後にかけて継続された。ここからは、受益者負担制度が、事業の着工時に一度だけ費用を徴収する単純な仕組みではなかったことがうかがえる。

都市整備の費用を、将来にわたってどのように回収するのか。
負担金を支払えない人がいた場合、どのように対応するのか。
経済状況が変化した場合、当初の負担額を維持するのか。

こうした問題が、制度の運用には伴う。

御堂筋の受益者負担制度については、計画段階の負担額だけでなく、実際の徴収額、滞納、減免、制度の終了に至る経緯まで検証する必要がある。

都市財政を考える場合、制度を導入したという事実だけでは不十分である。制度が実際にどのように機能したのかを確認して、初めて政策として評価できるのである。

現在の大阪の再開発にも通じる問題

御堂筋の建設から約100年が経過した。

現在の大阪でも、都市再開発や交通施設の整備が進められている。大規模な都市整備では、道路、公園、駅前広場、交通施設などに公共資金が投入される場合がある。
一方、都市整備によって周辺の土地利用が変化し、民間の開発事業や不動産市場にも影響が生じる。ここで改めて考えたいのは、公共投資によって生まれる利益の配分である。

例えば、公共資金で駅前広場を整備し、周辺の土地の利便性が高まったとする。その利益は、土地所有者や事業者の資産価値の上昇として現れる場合がある。一方、公共施設の整備費や維持管理費は、行政の財政負担となる。

もちろん、都市整備によって税収が増えたり、雇用が生まれたり、市民の利便性が高まったりすることも考えられる。したがって、民間に利益が生まれること自体を問題視する必要はない。

問題は、公共が負担した費用と、都市全体に還元される利益との関係が、十分に検証されているかどうかである。

また、都市整備によって住宅費や店舗賃料が変化すれば、その地域に住み続けられる人や営業を続けられる事業者が変わる可能性もある。
都市の成長を評価するには、開発事業の収支だけでなく、地域の住宅市場、商業活動、公共サービス、生活環境への影響を確認する必要がある。
ここに、100年前の受益者負担制度から学べる重要な視点がある。

都市整備によって生まれる利益を、どのように把握し、誰がどの程度負担するのか。そして、その結果を市民にどのように説明するのか。
この問題は、現在の都市政策でも避けて通れない。

都市の利益は、誰のものなのか

御堂筋は、現在の大阪を代表する都市空間である。

その道路が、約100年前の大胆な都市計画と、難しい財政上の選択によって実現したことは、改めて確認しておく価値がある。
大阪市は、国からの十分な財政支援を得られない中で、受益者負担金制度を導入した。都市整備によって利益を受ける人に、建設費の一部を負担してもらう。
その考え方は、都市の成長と公共の財源を結びつける一つの方法であった。
しかし、制度の理念と実際の公平性は同じではない。

誰が利益を受けるのか。
誰が負担するのか。
誰がその条件を決めるのか。

そして、整備によって生まれた利益は、地域の暮らしにどのように還元されるのか。これらを具体的に検証する必要がある。都市の発展によって利益を得る人がいる一方、その費用や生活環境の変化を引き受ける人もいる。都市計画の役割は、その関係を見えなくすることではない。むしろ、利益と負担の関係を明らかにし、市民が判断できる条件を整えることにある。

都市のグランドデザインとは、どこに道路や建物をつくるかだけでなく、都市の発展によって生まれる利益と負担を、社会の中でどう分かち合うかを考えることでもある。

御堂筋の歴史は、そのことを100年前の大阪から問いかけている。

参照文献・資料

［1］大阪市建設局「御堂筋における受益者負担制度の導入」
御堂筋の建設に際し、旧都市計画法に基づく受益者負担制度を導入した経緯と、建設費の約4分の1を確保したとする行政資料。
https://www.city.osaka.lg.jp/kensetsu/cmsfiles/contents/0000240/240862/3mido-nitsuite1-12.pdf

［2］大阪市建設局「御堂筋の歴史」
都市計画決定、工事着手、立ち退き、財政上の問題、受益者負担制度、1937年の完成などを解説する公式資料。
https://www.city.osaka.lg.jp/kensetsu/page/0000239175.html

［3］大阪市生涯学習情報誌『いちょう並木』2025年6月号「新おおさかKEYわーど第58回華麗なるメインストリート誕生――関市長の英断と受益者負担」
当時の負担金通知書の計算例、御堂筋の建設経緯、負担区域や負担額についての解説。https://www.manabi.city.osaka.lg.jp/www/contents/lll/ityou12/ityou/buckup/202506_p3.pdf

［4］国際協力機構（JICA）調査報告書、地下鉄建設における受益者負担制度の事例分析、第4章、pp.4-23付近。
大阪市営地下鉄1号線の負担区域、負担者、負担総額、駅の区分による算定方式を整理。内務省の「大阪都市計画事業高速鉄道建設受益者負担に関する件」を引用。https://openjicareport.jica.go.jp/pdf/12111548_04.pdf

［5］田口俊夫「大阪地下鉄御堂筋線と横浜みなとみらい線における受益者負担制度」
大阪市公文書館の関係資料をもとに、受益者負担制度の構築、運用、停止までを検討した研究。日本建築学会2020年度大会発表論文の紹介。
https://www.machi-initiative.com/research-materials/osaka-yokohama/beneficiary-charge-system-of-railway-construction

［6］土木学会「御堂筋の解説シート」
御堂筋の都市計画史、道路整備、地下鉄との関係、受益者負担制度に関する解説。
https://committees.jsce.or.jp/heritage/node/391